改革开放以来我国教育扶贫的发展趋向
发布时间2018-06-27 20:50:07     作者:admin     浏览次数: 次

来源:《改革开放以来我国教育扶贫的发展趋向》2018年第3期  作者:向雪琪 林曾

 

要:教育扶贫是帮助贫困人口阻断贫困代际传递、稳定脱贫的根本手段,是打赢脱贫攻坚战的核心举措。改革开放以来,我国政府出台了一系列教育扶贫政策,形成了相对完善的教育扶贫政策体系。我国教育扶贫政策呈现出教育扶贫内容由基础教育向职业教育、技术培训扩展,教育扶贫范围由义务教育向学前教育、继续教育延伸;教育扶贫对象由区域性整体扶持转向区域扶持与对特殊人群的重点资助相结合;参与主体从单一政府向与社会力量合作转变的特点。

关键词:教育扶贫政策;政策变迁;改革开放

 

我国扶贫工作进入扶贫攻坚的新阶段,教育扶贫成为扶贫开发的根本大计与脱贫致富的根本之策。习近平总书记2012年在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出:“治贫先治愚。要把下一代的教育工作做好,特别是要注重山区贫困地区下一代的成长。下一代要过上好生活,首先要有文化,这样将来他们的发展就完全不同。义务教育一定要搞好,让孩子们受到好的教育,不要让孩子们输在起跑线上。古人有‘家贫子读书’的传统。把贫困地区孩子培养出来,这才是根本的扶贫之策。”[1]只有先发展教育“治愚”,才能从根本上“治贫”。

教育扶贫是中国特色贫困治理模式的重要组成部分。根据贫困的发展机制,贫困人口个人综合能力较低,其市场竞争力低于其他受过较强素质训练的群体,这既是他们贫困的原因,又是贫困所造成的结果,两者之间形成一种恶性循环。要彻底消灭贫困,就必须通过教育对贫困人口进行综合素质的强化和改造,斩断贫困恶性循环的链条[2]

改革开放以来,我国在教育扶贫方面出台了一系列政策,推动了我国贫困地区教育事业的发展,大大加速了扶贫攻坚事业的进程。随着我国贫困状况的改变和扶贫政策的调整,我国教育扶贫政策也在演变,主要表现在以下几个方面。

一、教育扶贫内容:由基础教育向职业教育、技能培训扩展

改革开放初期,为改善我国当时普遍存在的教育发展落后、农村受教育率低、文盲数量多的状况,我国的教育扶贫政策主要侧重在发展基础教育、保障义务教育水平、消除文盲方面。1986年,我国通过了《义务教育法》,确立了义务教育制度,为适龄儿童接受义务教育提供了法律的保障。同时,对义务教育阶段的教育教学、教师质量、学校管理等也提出了相应的要求,以保障义务阶段学生能平等享受到高质量的教育。国务院(1988)颁布了《扫除文盲工作条例》,规定除丧失学习能力以外的15周岁以上的文盲、半文盲,不分性别、民族,都要接受扫盲教育,这是我国公民的权力,也是公民的义务。各基本扫盲单位需要普及初级阶段的义务教育,保证农村地区的文盲人数低于5%,城镇地区低于2%。1995年《教育法》颁布,《教育法》强调了受教育者在学习、升学、就职等方面的平等权利,贫困地区群众作为社会中的一员,同时也是受教育者中的一员,有受教育的权利和义务,国家需要为这些贫困学生-特别是义务教育阶段的困难学生提供重点的帮助和支持,保障适龄儿童都能如期就学。

基础教育作为普及教育覆盖、推进教育发展最基本的内容,一直是我国政府教育扶贫的工作重点,经过长期努力,我国的文盲率大大降低,据统计,1982-1990年间,我国文盲数量由22996万人下降至18003万人,文盲率则以每年0.9%的比率下降,由22.8%降至15.9%[3]

随着我国教育水平的提高、教育规模的扩大,除基础教育外的职业教育、成人教育等其他教育形式也逐渐崭露头角。尤其是职业教育,能切实帮助贫困群众掌握实用技术和生产技能,具有实用性高、技术性强、效果快等特点,在提高农民生产能力、拓宽就业渠道方面具有很大的优势。实践证明,通过扶持、引导和职业培训,提高贫困人口素质,增强其就业和创业能力,把人口压力转化为资源优势,是加快贫困农民脱贫致富步伐的有效途径。但是,我国职业教育的发展仍不甚成熟,与基础教育相比有较大差距。针对这一现象,我国政府开始提高了对职业教育发展的重视程度,在巩固基础教育的基础上,不断扩大职业教育的办学规模、专业多样性和招生数量,积极发展以就业为导向的职业教育。

国务院(1994)发布了《国家七八扶贫攻坚计划》,要求大力推进农村尤其是贫困地区农村的教育改革,开展成人培训等技术教育,让青壮年都能学习到一至两门的实用技术。1996年,《职业教育法》开始施行,明确了职业教育是国家教育体系中的重要组成部分,国家需要采取相应措施,促进农村及少边地区的职业教育发展。《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010)》强调科学技术对扶贫的促进作用,要求紧抓贫困地区群众科技文化教育,提高群众的综合素质,要把对农民的科学技术培训作为扶贫开发工作的一项重要任务,帮助劳动力转移就业,做好普通教育、职业教育、成人教育统筹的工作等。国务院(2002)发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》,明确了职业教育在社会主义现代化建设中的重要地位[4]。在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中,提出要坚持为“三农”服务的发展方向,大力发展职业教育与成人教育,深化农村教育改革。为进一步提高贫困人口素质,增加贫困人口收入,加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设步伐,国家扶贫办在贫困地区实施“雨露计划”。“雨露计划”以政府主导、社会参与为特色,以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨,以中职(中技)学历教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策业务培训为手段,以促成转移就业、自主创业为途径,帮助贫困地区青壮年农民解决就业、创业中遇到的实际困难,最终达到发展生产、增加收入,促进贫困地区经济发展的目标。国务院(2014)发布《关于加快发展现代职业教育的决定》,要求巩固职业教育在国家人才培养体系中的位置,构造产教结合、中高职衔接、职业教育与普通教育互通的终身教育系统。

目前,我国的教育扶贫主要集中在基础教育、职业教育和高等教育三个领域。在基础教育领域,由最初的要求普及九年义务教育、扫除文盲、提高农民基本的知识文化水平,发展到巩固义务教育、合理配置农村学校和教育设施、加大对农村教育的专项资金投入、加强对贫困家庭子女的补助力度,再到近期的积极发展学前教育、加强对乡村教师的保障、提高对特殊教育的重视、促进东西部合作、推进城乡教育资源的均等化发展。在职业教育领域,国家充分肯定职业教育对提高劳动者素质、拓宽农民及贫困人口就业渠道、促进人力资源开发的作用,并将其列为建立科学的教育体系、完善扶贫模式、促进现代化市场经济建设的重要一环。中央对中等阶段职业教育和成人职业培训的重视程度大幅提高,对职业教育的政策倾斜也在逐年加重,对职业培训项目的扶持与职业教育学生的优惠与补助也在不断增强。同时,还鼓励通过合作机制,如企业对口培训、校企协作等方式,提高教学质量,加强就业保障,让贫困群众能最快最有效地从职业培训中受益,学到一技之长,脱贫致富。在高等教育领域,则主要是要求高校对贫困地区对口支援,并加大对经济、教育落后地区的招生政策倾斜。如在面向贫困地区招生时,优先录取建档立卡的困难家庭学生,增加贫困地区的招生数量及比率。同时,实施国家、地方、高校专项计划,面向农村学生单独招生,确保成绩优秀的贫困学生能有更多的机会顺利享受高等教育。同时,对经济困难的高校新生开启“绿色通道”,让他们先入校学习,后补交学杂费用,帮助学生如期入学。

二、教育扶贫领域:由义务教育向学龄前教育和继续教育延伸

改革开放初期,我国教育扶贫的主要对象是义务教育阶段的青少年,教育发展的主要目标是促进教育普及,提高学龄儿童的入学率,保障义务教育的实施与巩固。而同期展开的扫盲运动和成人识字教育,虽然针对对象是以青壮年为主的全体文盲、半文盲,但这一措施是速成式、短期、非常规化的,并没有固定的学校作为教学阵地,也没能形成一个相对成熟的教育体系。此阶段,我国的义务教育推广虽取得了瞩目的成就,但学龄前、成人阶段教育的系统化发展仍十分落后。

与此同时,群众对教育的需求在不断扩大。除学龄阶段的教育以外,学前教育、成人教育的重要性在不断凸显。学前教育是基础教育的基础性、先导性的铺垫,而成人教育则是对基础教育的补充性、后续性的完善。建立完整的教育体系、保证公民在人生的每一个阶段都能享受到相应的教育服务,已经成为了教育发展的必然趋势和客观要求。

在此背景下,我国政府逐渐加大对学龄外其他教育阶段的重视。学前教育方面,国家教育委员会(1997)印发了《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》,要求发展有中国特色、面向21世纪社会主义教育体系的幼儿教育,促进幼儿教育事业多样化发展,为更多的学龄前儿童提供学前教育的机会,并深化教学改革,保证幼教质量。2003年,《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》要求,各级政府要利用富余的教育资源来充实扶持农村幼儿教育的发展。《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010)》要求,贫困地区学前三年教育的毛入园率要取得较大地提高。2010年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中列出了对学前教育的相关要求,包括普及学前教育,显著提高贫困地区的学前三年教育入园率等。同年,国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》,要求把发展学前教育摆在更加重要的位置,坚实公益性和普惠性,以加大政府投入、鼓励社会力量参与等多种形式扩大学前教育的建设资金,强大学前教师队伍,统筹规范学前教育的制度管理[5]。国务院(2013)发布的《关于实施教育扶贫工程的意见》中,将“加快发展学前教育”单列为一条,要求各地根据片区做好学前教育的规划,在乡镇村建设普惠性幼儿园、支教点,构建学前教育网络。国务院(2014)针对贫困地区儿童的发展状况发布了《国家贫困地区儿童发展规划(2014-2020年)》,要求集中连片特殊困难地区保障儿童教育,学前三年毛入园率达到75%,并开展婴幼儿早期保教,在坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的前提下推进学前教育。《国家教育事业发展“十三五”规划》则明确提出,要求在2020年达到学前在园幼儿数4500万人,学前三年毛入园率85%的目标。2017年,中央财政共投入预算14.9亿元用于支持学前教育发展[6]

继续教育方面,2010年我国颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》,要求加快发展继续教育,健全继续教育体制机制,构建灵活开放的终身教育体系,努力建成全民学习、终身学习的学习型社会。教育部相继发布了《关于进一步推进社区教育发展的意见》《高等学历继续教育专业设置管理办法》等文件,重点要求创新继续教育的发展模式和体制机制,提升继续教育的服务能力,推进继续教育的发展与改革。《国家教育事业发展“十三五”规划》中强调,要加快构建终身教育制度,建立全面继续教育成果认证平台,保障教育发展方式的多样化。目前我国已经建立起以基础教育为中心,学前教育、成人教育、特殊教育等多种教育模式相结合的完整的教育扶贫政策体系。

三、教育扶贫对象:由区域性整体扶持转向区域扶持与对特殊人群的重点资助相结合

改革开放前20多年的时间,我国的教育扶贫呈区域性特征,主要是以整个贫困地区为空间单位,针对经济与教育落后地区进行整体性的重点扶持。进入21世纪之后,除了继续扶持落后地区和贫困地区发展教育,教育扶贫的重点开始转向特殊人群,包括各级各类学校的贫困生、残疾生和少数民族学生等。

在教育扶贫对象变化中,表现最为明显与直观的是国家教育资助对象的变化。学生资助是促进教育发展和教育现代化进程的基础,是保障贫困群众受教育权利重要方式,也是减轻困难群众经济、生活压力的必要举措,是教育扶贫的核心组成部分。近年来,我国的教育资助政策的服务对象不断趋向精准化。2003年,国务院颁布《关于开展经常性助学活动的意见》,决定在“十五”期间设立“国家义务教育助学金”,保障经济落后地区学龄阶段适龄少年儿童的受教育机会,优先资助农村地区家庭经济困难的义务教育阶段学生和残疾学生,兼顾其他困难学生。2005年,财政部、教育部发布《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见》,对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”的资助政策,帮其免除书本费、杂费,补助寄宿生的生活费,巩固了农村地区义务教育阶段的就学率,推动了贫困地区基础教育的普及工作。在对高校学生的资助方面,颁布了《关于普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》、《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》、《关于切实解决高校贫困家庭学生困难问题的通知》等一系列文件,帮助学生减轻负担、顺利完成学业。为了推进职业教育的发展,政府加大对中、高职等职业学校学生的补助力度。国务院在《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》中,要求完善国家奖学金制度和助学金制度,落实国家助学贷款政策。其中,普通高校和高职学生接受国家助学金的比例需占学生总数的20%,中职学校在学中的困难学生可享受每年1500元的助学金资助。

在义务教育及高中、高校学生的资助体系的不断完善的同时,针对其他教育阶段学生的资助政策也在逐渐趋向成熟。《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中提出,要健全学前教育资助制度,保障对困难学生在各教育阶段从入学到毕业的全程全部资助。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,要根据各地学前教育的发展情况,逐步推广对经济困难和低保家庭子女的学前教育资助。2011年,教育部发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》,要求依照“地方先行、中央补助”的原则,逐步建立家庭经济困难儿童的入园资助制度。同年,《关于建立学前教育资助制度的意见》中要求幼儿园将收入的3-5%用于对经济困难家庭学生的收费减免和困难补助。

在对农民、农民工等成年人的教育资助方面,政府大力加强对劳动力转移培训和职业技能培训的扶持力度。为改善贫困地区农村大量劳动力剩余的问题,进一步提高贫困人口素质,增加贫困人口收入,加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设步伐,国家扶贫办在贫困地区实施“雨露计划”。“雨露计划”的对象不仅包括建档立卡的职业学校学生,还包括贫困青壮年农民、退伍士兵和贫困重点村的村干部与脱贫骨干,这一行动以以政府主导、社会参与为特色,以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨,以中职(中技)学历教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策业务培训为手段,以促成转移就业、自主创业为途径,为贫困地区农民解决就业、创业中遇到的实际困难,最终达到发展生产、增加收入,最终促进贫困地区经济发展的目标。此外,教育部针对还联合总工会推动了“求学圆梦计划”,计划3年内资助150万农民工接受各种学历的成人继续教育,并利用远程教育、在线授课等手段帮助农民工随时学习、终身学习。

在对少数民族地区的教育扶贫方面,国家推行了“西藏15年免费教育”,从2007年开始实施城镇地区的免费义务教育,并在2009年与2012年,开始对区内中职学校和幼儿园实行免费教育政策,截止至2017年,西藏已经实现了从学龄前到高中阶段的15年免费教育。同时,南疆四地州也实现了14年的免费教育,实现了免费教育在学前、义务教育、高中教育阶段的全覆盖。国务院在《关于加快中西部教育发展的指导意见》中重点提出,要推动民族教育的快速发展,在内地民族班的设立、高等学校招生方面加大对民族学生的政策倾斜力度,同时组织内地教师以对口支援形式赴西藏、新疆支教,提高民族地区的教育发展水平。随着教育扶贫对象范围还在不断扩大,扶贫政策的差别性、精准性不断增强,目前,我国已基本实现“不让一个学生因经济困难原因而失学”。教育扶贫对象的变化更加有效地保障了每一个经济困难群众受教育的权利,促进了教育公平与社会公平。

四、教育扶贫主体:从单一政府向与社会力量合作转变

政府是我国扶贫工作的主导力量,在教育扶贫中发挥着主导作用。政府在教育扶贫中的作用主要体现在三个方面:一是制定了我国教育扶贫的发展政策,二是承担教育扶贫的资源投入,三是保障政策的执行与监管、完善教育扶贫体制机制。这种政府主导的教育扶贫模式能最大程度地整合有限的资源,有利于集中力量办大事。然而,也存在资源限制、精准度欠缺等问题,导致了扶贫效率递减,边际效益下降。

针对这些问题,政府不断探索贫困治理方式的转型,构建多元主体协同的教育贫困治理格局。在教育贫困治理中,政府、市场主体和社会组织分别扮演不同的角色。政府主要通过制度建设、资源配给和推动实施等方式介入教育贫困治理,在教育扶贫中发挥着主导作用。市场主体主要通过捐资助学、教育培训等方式积极践行“企业社会责任”,同时服务于企业自身的利益,满足自身对市场、劳动力等方面的需求,实现贫困治理目标和企业利益目标的平衡。社会组织在教育扶贫中主要践行公益使命,同时提升机构的美誉度,帮助机构更好地成长。在多元主体参与的教育贫困治理架构中,政府作为国家权力的行使机构,拥有对社会、政治、经济进行管理、领导的权力与能力,在贯彻落实扶贫政策、创新扶贫模式、统筹扶贫资源等方面具有天然的优势。市场主体则具有专业性、优化资源配置及激发内生动力等方面的优势。社会组织的优势体现在组织架构清晰、成员专业、理念先进、方式灵活等方面。

我国的教育扶贫政策强调政府的主导作用。《八七扶贫攻坚计划》中指明,该计划由国务院扶贫开发领导小组统一组织中央各有关部门和各省、自治区、直辖市具体实施。《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010)》明确写道,新世纪的扶贫开发要坚持政府的主导,各级党委政府也要相应地加大对扶贫工作的投入力度和工作强扶,发挥优势支持贫困地区的开发建设。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》明确了我国扶贫开发的基本原则是政府主导、分级负责。各级政府负责本行政区划内的扶贫工作,并要履行目标责任制和考核评价制度。政府各相关部门间要相互协作,为贫困地区提供政策、资金、编制上的项目倾斜,与扶贫部门一起形成一股合力,让整个政府主体更有凝聚力。2013年,《建立精准扶贫工作机制实施方案》进一步确立了政府的职责,表示要按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的原则来贯彻精准扶贫理念,政府相关扶贫部门要做好顶层设计、协调、指导和服务工作,创建有效平台来引导社会力量的参与。2015年的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,再次强调扶贫攻坚要坚持党的领导,要加强政府的责任,坚持政府主导,市场、社会协同发力的扶贫格局。《关于实施教育扶贫工程的意见》中要求教育扶贫工程需在国务院的统一领导下,各部门(包括教育部、发改委、财政部、扶贫办、人力资源社会保障部、公安部、农业部等)建立工作协调机制,共同面对与解决教育扶贫工作中可能遇到的困难。在《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中,国务院再次重申了“政府主导、合力攻坚”的基本原则,要在地方政府主体负责落实的前提下构建多方参与、协同推进的教育脱贫大格局。

我国在坚持政府主导的基础上,大力鼓励市场主体和社会组织积极参与教育扶贫。国务院办公厅在《关于实施教育扶贫工程的意见》中要求动员社会力量支持参与教育扶贫,鼓励社会各界,包括各类公益组织、企业、社会团体和有关国际组织积极参与到教育扶贫工程中来,营造全社会共同参与教育扶贫事业的氛围。《教育扶贫攻坚“十三五”规划》中也提出要贯彻政府主导下社会力量合力攻坚的原则,构建多方参与的教育脱贫大格局,具体要求人力资源、社会保障、教育等部门会同扶贫部门,引导企业扶贫与职业教育相结合,鼓励职业院校面向建档立卡等贫困家庭开展职业技术培训。同时,大面积实施教育扶贫结对帮扶行动。除此之外,国务院还专门发布《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》,要求在坚持政府引导的前提下,坚持多元主体、群众参与,共同参与精准扶贫工作。要着力培养多元社会扶贫主体,创新扶贫工作的参与方式,同时完善保障措施与激励机制,为参与扶贫的社会力量提供一定的政策优惠与保障[7]。这些措施不仅在一定程度上缓解了政府的压力,加强了政府和社会力量间的联系,扩大了教育扶贫的社会效果。

伴随着教育扶贫政策的发展与完善,我国的贫困现象也得到了有效缓解。根据国家统计局资料,2017年末,我国农村贫困人口数为3046万人,比上年末减少1289万人,贫困发生率为3.1%,比上年同期下降1.4个百分点[8]2017年的贫困地区农民人均可支配收入为9377元,比上年增加894元。贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的69.8%,与全国农村平均水平的差距进一步缩小[8]。当然,我们不能把反贫困的成效都归结于教育扶贫的推动,但是,教育扶贫所带来的贫困人口素质的提高对于其脱贫致富的重要作用是不容置疑的。

教育扶贫是帮助贫困人口阻断贫困代际传递、稳定脱贫的根本手段,是打赢脱贫攻坚战的核心举措。为实现全面建设小康社会的目标,还需要进一步加强对教育扶贫的重视,在巩固现有教育扶贫成果的同时,合理配置教育资源,提高教育质量,推进教育公平与教育均等化发展,在扶好教育之贫的基础上利用教育扶贫,帮助贫困地区群众斩断穷根,做到“脱真贫、真脱贫”。

 

注释:

①教育部.数据看变化:职业教育与成人教育情况[EB/OL].(2017-09-28).http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170928/sfcl/201709/t20170928_315529.html

 

参考文献:

[1]朱之文.扎实推进教育脱贫着力阻断贫困代际传递[J].行政管理改革,2016(7).

[2]林乘东.教育扶贫论[J].民族研究,1997(3).

[3]曾天山.二十世纪的中国·教育事业卷[M].兰州:甘肃人民出版社,2000:227.

[4]国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)的通知[R].中华人民共和国国务院公报,2001年第23号.

[5]国务院关于当前发展学前教育的若干意见[R].中华人民共和国国务院公报,2010年第34号.

[6]财政部教育部关于下达2017年中央财政支持学前教育发展资金预算的通知[R].中华人民共和国财政部科教司财科教,[2017]132号.

[7]国务院办公厅.关于动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见[R].中华人民共和国国务院办公厅国办发,[2014]58号.

[8]国家统计局.2017年全国农村贫困人口明显减少贫困地区农村居民收入加快增长[EB/OL].[2018-02-01].http://www.gov.cn/shuju/2018-02/01/content_5262903.htm.

 

责任编辑:张国彦